政策同形国家示范性高职院校建设政策制定的一种解释（贺武华）

贺武华

【摘 要】国家示范性高职院校建设政策是我国高职教育改革发展的一项重要战略举措。研究发现，这一政策与原先实施的示范性职业技术学院建设这一高职教育内部政策在实践中并不存在联结关系，而是与高职外部的“21 1工程”政策存在一定的同形效仿关系。但外源性的政策借鉴在执行中应保持政策变迁时必要的内部连贯性和继承性，重视对政策学习借鉴中的动机与实效进行评估监控，防患政策执行中目标与中心任务的偏离现象。
【关键词】政策同形；国家示范性高职院校建设；211工程；政策制定
【作者简介】贺武华(1976-)，男，江西吉安人，杭州电子科技大学人文学院副教授，教育学博士，北京大学教育学院在站博士后研究人员，研究方向：教育政策、比较教育(浙江杭州310018)。
【原文出处】《职业技术教育》(长春)，2009.19．38～43
【基金项目】中国博士后科学基金首批特别资助项目《有中国特色的公共教育政策过程研究》(200801006)，主持人：贺武华。
“国家示范性高等职业院校建设计划”是教育部、财政部于2006年11月正式启动的一项重要工程。这一政策是全国高职教育改革发展的一项重要战略举措；是我国继实施高等教育“211工程”之后，为提高高等职业教育质量、增强高等职业院校服务经济社会发展能力的一项重要举措，被称为高职教育中的“211工程”。该计划从全国1000多所高等职业院校中，选择办学定位准确、产学结合紧密、改革成绩突出、制度环境良好、辐射能力强的100所高等职业院校，分年度进行重点支持，带动全国高等职业院校办出特色，提高水平。
一、“示范性”高职院校建设的主要政策过程描述
我国教育政策制定中素有“示范带头性”政策的传统，常冠以“重点”、“示范”、“实验、“试点”等称呼，国家示范性高等职业院校建设政策便是其中的一个典型，自2000年以来，先后两次出现了示范性建设政策。
(一)2000～2001年：建设30所示范性职业技术学院
1．政策酝酿与探寻
依据1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的积极发展高等职业教育的方针，1995年原国家教委发布《关于开展建设示范性职业大学二工作的通知》(教职[1995]15号)，提出“在专业改革的基础上建设一批示范性学校，逐步带动职业大学总体办学水平的提高，促进职业大学的健康发展”的9点目标要求。教职[1995]1 5号其实是一项评估性的政策，如对于学校规模硬件方面的要求是：在校生规模达到3000人以上；占地面积250亩以一上；建筑面积8万平方米以上；图书总数25万册以一上；实验实习设备总值1200万元以上。
1999年，教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》由国务院批准(国发[1998]4号)，《行动计划》明确提出“挑选30所现有学校建设示范性职业技术学院”，进一步明确了建设的任务与日程。
2．政策制定与实施
2000年6月28日，教育部下发《关于确定北京工业职业技术学院等15所高等学校为示范性职业技术学院建设单位的通知》(教发[2000]40号)，北京工业职业技术学院等6所独立建制的职业技术学院和天津大学等9所本科院校中的高等职业教育学院成为首批15所示范性职业技术学院重点建设单位。在2000年9月14日下发的《教育部关于启动第一批示范性职业技术学院建设的通知》(教发[2000]1 68号)中，进一步明确了示范性高职院校建设的办学思想、教育教学改革、教师队伍建设、校内外实训基地建设以及中央财政专项资金管理等问题。
2000年8月1 5日，《教育部关于支持第二批示范性职业技术学院建设有关问题的通知》(教发[2000]1 60号)下发，通知从支持范围、基本条件、基本内容以及评选办法等四个方面作出了指导性的规定。2001年6月1 5日，《教育部关于确定北京联合大学等高等学校为第二批示范性职业技术学院建设单位的通知》(教发[2001]29号)确立了第二批1 6所高校名单，在贯彻执行教发[2000]1 60号文件精神的同时，强调结合与发展各校自身的学科专业特色和办学优势、明确专项资金与配套资金的标准以及使用方向等问题。
(二)2006～2008年：建设100所国家示范性高等职业院校
国家示范性高职院校建设是“十一五"期间我国高等教育界的一件大事，旨在通过3～5年的建设使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，特别是在改革创新等方面取得明显进展，带动高等职业教育加快改革与发展，逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系，更好地为经济建设和社会发展服务。这一政策的形成大致经历了如下阶段。
1．政策环境与酝酿
近年来，高等职业教育规模持续扩大，改革步伐加快，服务经济社会的能力有了很大提高。然而，全面建设小康社会，走新型工业化道路，推进产业结构优化升级，转变经济增长方式，对我国人力资源的结构和素质提出了新的更高的要求。现代化建设需要数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。在高职教育发展的成绩面前，高职院校发展中的问题与不足同样突出。
2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)指出：实施职业教育示范院校建设计划，在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，按照地方为主、中央引导、突出重点、协调发展的原则，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校。
2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的第28章“优先发展教育"的“教育发展重点工程”专栏中，提出了“支持100所示范性高等职业学院改善办学条件”的目标。
2．政策提出与启动
2006年11月3日，《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》(教高[2006]14号)出台。教高[2006]14号文件是示范性高职建设的行动纲领，明确了实施国家示范性高等职业院校建设计划的重大意义、目标任务和主要内容、责任措施与管理机制及具体步骤等。同时，教育部办公厅和财政部办公厅也联合下发了《关于做好2006年度国家示范性高等职业院校建设计划项目申报工作的通知》(教高厅函[2006]44号)。
2006年11月13日，国家示范性高职院校建设政策以会议的方式正式启动，周济部长发表重要讲话。“今天，教育部和财政部联合召开会议，正式启动‘国家示范性高等职业院校建设计划’，布置、落实建设任务，推动全国高等职业院校深化改革，强化管理，提高质量，健康发展。”[1]
2007年6月7日，《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》(教高[2007]12号)发布，为规范和加强国家示范性高等职业院校建设计划的项目管理，促进示范性高职院校的建设与发展指明了方向。
3．政策补充与改进
此后，在示范性高职院校建设按年度、分地区与分批推进的过程中，还制定了相关配套的补充、改进政策，如教育部办公厅、财政部办公厅《关于做好2008年度国家示范性高等职业院校建设计划项目申报工作的通知》(教高厅函[2008]18号)以及教育部、财政部《关于成立示范性高等职业院校建设计划实施工作办公室的通知》(教高函[2007]10号)等。
二、“国家示范性高职院校建设”政策制定的合理解释
在一个较短的时期内，国家分别于2000～2001年以及2006～2008年两度启动示范性高职院校建设，两者在形式与内容上都表现出极大的相似性与可比性。然而，这两个政策到底构成什么样的关系，二者之间是否存在一定的路径依赖与渐进式变迁，后者是对前者的继承发展还是纠正改进，抑或是纯属耦合。
(一)政策无联系性重复：一个令人费解的现象
一般而言，在一项政策文本中，开篇会介绍政策的缘起、目标以及与上一个相关政策的关系等问题，常伴以“根据……”、“为了……”等表述方式。然而，令人费解的一个事实是，从政策精神文本、文献资料及相关研究来看，政策制定者等并没有将前后两个政策联系起来。也就是说，前后问隔仅5年的两个重要的高职教育政策尽管很相似，但看不出二者之间有任何关系，见表1。

(二)类“211工程”：政策同形效仿的一个合适逻辑
1993年7月，国家教委发出《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，决定设置“211工程"重点建设项目，即面向21世纪，重点建设100所左右高等学校和一批重点学科点，1994年5月开始启动部门预审。“211工程”从此声名鹊起。实践证明，经过两个“五年计划"之后，“211工程"对提高我国高等教育的整体水平、促进区域和行业间高等教育协调发展，起到了很大作用。同时，“211工程”对其他各级各类教育以及各式各样教育政策产生了示范性的效果。国家示范性高职院校建设政策虽然与先前“内部"的示范性职业技术学院毫无瓜葛，但却与“外部"的“211工程"联系紧密。
1．政策决策者的理解
首先，国家示范性高职院校建设政策对“211工程"的学习与仿效可以从官方决策者的理解中予以验证。周济部长指出，“如果说‘211工程’是国家面向21世纪高等教育的发展工程，那么‘示范性高等职业院校建设计划’也是国家新时期新阶段高等职业教育的改革工程和质量工程，要带动全国高等职业教育的改革和整体质量的提高”[2]。时任副部长的吴启迪认为，高等职业教育进行示范性院校建设，也要起到类似于“211工程”的引领和示范作用，引领全国1100多所高等职业院校的改革和发展，带动整体质量的全面提高。“我们说，这是高等职业院校的“211工程”，我们有研究型大学的高水平，也有高职教育的高水平。”[3]
2．内在逻辑的一致性
国家示范性高职院校建设政策旨在加快建设100所理念先进、特色鲜明、质量优秀的品牌高职院校，充分发挥示范性院校在区域内的导向作用、示范作用和辐射作用，引领全国1100多所高等职业院校的改革与发展，带动整体质量的全面提高，也为区域经济社会发展提供强大的人才支撑。这种定位在内在逻辑上与“211工程”不谋而合。“211工程”与“国家示范性高职院校建设"在政策的目标、主体、评审程序与政策运行等多方面表现出极大的相似性，见表3；尤其是二者都是通过“建设”来成为相关高校的示范，带动相应高校的发展，与以往强调结果的评估检验政策不一样，这两大工程都重在对建设的过程进行评估。这一点就如同《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》明确指出的那样，“211工程”是“重点建设"高等学校，而不是“确定重点大学”，“工程建设是一个过程而不是宣布一批重点高校"。
二者内在逻辑的一致性还表现在两大工程都是“理想导向型"的政策制定。“211工程”无需赘言，国家示范性高职院校建设同样赋予了示范性高职美好的愿望与寄托，假定通过抓好一批优秀的高职“排头兵"，可发挥他们对其余高职院校的示范与引领作用，在创建示范院校的进程中，为1140多所高等职业院校的改革与发展起示范作用，通过示范和带动，真正走出一条具有中国特色的高等职业教育发展之路。
可见，国家示范性高职院校建设政策的出现并不“突兀”，只是并非从内部政策发展起来，与自身系统内政策没有建立联结，但却遵循外部移植借鉴的逻辑，是一种典型的来自外部的政策借鉴与效仿，此种现象可用新制度主义的制度同形理论予以解释。保罗·迪玛乔和鲍威尔认为，现代组织在形式和实践上表现出极大的相似性，一旦组织领域形成，就会产生同质性的巨大动力。而理解这种同质性现象，最恰当的概念就是制度同形性(isomor-phism)，是指在相同环境下，某一组织与其他组织在结构与实践一L的相似性[4]。国家示范性高职建设在一定程度上是对“211工程"建设的模仿性同形。
表3 “211工程"与“国家示范性高职院校建设”比较

三、从国家示范性高职院校建设看外源性政策借鉴中应注意的问题
(一)应保持政策变迁时必要的内部连贯性与继承性
一般而言，政策制定者会考虑以往的经验，会在现有政策的基础上，通过补充、修正、继承等方式来制定新的政策。“示范性职业技术学院建设”与“国家示范性高职院校建设”是大致同一时期、同一对象、由相同部门推出的两大“重量级”政策。上述分析已揭示了两大政策之间割裂、跳跃的问题，从“示范性职业技术学院建设”到“国家示范性高职院校建设”，如此相似的两个政策理应建立一定的联系。“示范性职业技术学院建设"执行后为什么没有一个必要的评估环节?对此的得失分析、经验总结以及政策改进等实有必要。在我国教育政策领域，相对于政策文本的大量生产而言，政策的评估与正常终结工作却是十分贫乏的。这是一个值得重视的现象，生产政策固然重要，但若只管制定颁发而不关注政策实效，重叠累牍甚至是朝令夕改，就会导致政策的繁多无绪，思路混乱，也直接导致政策的低效与失败。因此，在如何保持同一(类型)政策前后必要的连续性与继承性是一个值得重视的问题。
(二)应重视对政策学习借鉴中的动机与实效进行评估监控
政策的借鉴与效仿的基本前提是，政策针‘对的问题以及内在运行机理等一致性或接近性。如果两个政策之间并不存在较大的关联性与类比性，那么政策的效仿多少会出现“水土不服”乃至“南桔北枳”的现象。
政策在借鉴仿效的过程中会出现信息传递中的耗散与失真现象，这是政策执行巾常有的现象，具体表现为：第一，政策的形似而非神似，只学其外表没有把握其内核。第二，依葫芦画瓢，没有结合具体的情况予以必要的变通。第三，断章取义，对原有政策进行随意的裁剪、加工。这些现象在从“211工程"过渡到“国家示范性高职院校建设"中，都难以避免。比方说，盲目攀高做强，照搬照抄，将“211工程"中的学科建设、人才的高学位学历、发表论文等做法简单套用到示范性高职建设中。
此外，政策过程是有周期的，政策的利弊、得失需要一定的过程和时间才能去评估其实效。“21l工程”是一个推行中的政策，“211工程"政策自身仍是一个需要假以时日并不断予以评估改进的政策，即便“211工程"的实效有了定论，但急于借鉴到高职领域，可能会存在一些冲突，遮蔽一些问题，尤其是对矛盾、弊端性的问题容易被忽视。如，“211工程"基本上是冲击世界一流大学战略目标的抓手，让一些学科接近国际先进水平，为建设创新型国家服务。这对其他参差不齐的高校而言没有多大“示范性”意义，是很难被学习效仿的。
(三)应防患政策执行中的目标与中心任务偏离现象
示范性高职院校建设的政策动因是通过重点建设100所高职院校，使之成为名副其实的高职“排头兵”，并通过示范和带动，发挥他们对其余千余所高职院校的示范和引领作用。然而，在实际当中，无论是政策制定者还是政策执行者，示范性高职院校建设政策在执行中的关注焦点却是谁能成为示范性高职，谁便能获得政策支持。因此，现实中的普遍现象是，“资格遴选战"成为政策的实际行动逻辑，不少高职院校及有关部门全力以赴地投入到“全国示范性高职高专院校评估组"的评估工作中，打的是政策资源获取的攻坚战，获取作为“结果”的荣誉和利益成了主旨。两种不良现象值得重视：第一，“建设”过程没有充分彰显。获得示范性高职院校建设称号与实惠还只是政策执行的一个开始，真正的政策执行应该体现在“建设"的过程，应该是对建设过程、建设结果进行评估，而不是评估先于建设。第二，“示范”功能遭遇冷落。目前有关部门与高职院校对“示范性作用”缺少关注与评估。“从某种程度上说，国家示范性高职院校的核心内涵就是‘示范’；能否起到‘示范’作用，是示范性高职院校的根本标准，是示范性高职院校与普通高职院校的本质区别。”[5]譬如说，2006年启动的第一批院校已有3年，但没有相关文件、报告对其“示范性"作用予以必要的关注，也没有通过对第一批建设情况的合理评估来调整、规范第二批、第三批的政策执行。总之，忽视“建设”与“示范”实际上是政策执行中的目标偏离，是对原有政策精神文本的一种悄然违背，这种现象应该引起重视。
参考文献：
[1][2]教育部部长周济在国家示范性高等职业院校建设计划视频会议上的讲话[EB／0L]．[2()06—1 1—1 3]．http：／／www.e—du.cn／news一127／20061114／t20061114—204894.shtml．
[3]吴启迪．实施“国家示范性高等职业院校建设计划"引领高等职业教育质量的全面提高[J]中国高教研究，2007(1)：1．
[4]薛晓阳，陈家刚．全球化与新制度主义[M]．北京：社会科学文献出版社，2004：13．
[5]陶珑．创新·规范·示范——国家示范性高职院校建设的三个基点[J]．江苏高教，2008(4):136．

原载于 人大复印资料《职业技术教育》2010年第1期